DIREITO ADMINISTRATIVO I
AULA 06 (30/08/2010)
ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
A estrutura da APF está definida no Decreto-Lei nº 200/67.
A APF é dividida em Administração Direta e Administração Indireta (art. 4º). A Administração Direta é composta por órgãos públicos, enquanto a Administração Indireta é composta por entidades públicas.
1) Administração Direta:
É composta por órgãos diretamente ligados aos entes políticos.
Exemplos de órgãos públicos da ADM Direta: Ministérios (União), Secretarias de Estado (estados) e Secretarias Municipais (municípios).
Os órgãos não possuem personalidade jurídica própria. Atuam em nome do ente político. Surgem por meio da técnica da desconcentração.
2) Administração Indireta:
As espécies de entidades administrativas, previstas no DL 200/67, são:
• Autarquias;
• Fundações públicas;
• Empresas públicas;
• Sociedades de economia mista.
O princípio da descentralização remete à criação de entidades públicas.
OBS 1: Subsidiariamente, a responsabilidade civil das entidades pode recair sobre o ente político que as criou.
OBS 2: Não há subordinação entre a entidade pública e o ente público que a criou, existindo apenas vinculação.
Autarquia:
É uma entidade da Administração Indireta, criada por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita própria, para executar atividades típicas da ADM pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
A elas se aplica o Direito Público, ou seja, essas entidades valem-se das normas gerais de Direito Público aplicadas à Administração Direta, como, por exemplo:
• Agir com supremacia;
• Possuir bens que são públicos, sendo, portanto, imprescritíveis, inalienáveis e impenhoráveis;
• Ter seus servidores regidos pelo regime estatutário;
• Possuir imunidade tributária;
• Pagar suas dívidas por meio de precatórios.
Empresas estatais:
São criadas para a prestação de serviços públicos ou para intervenção na álea econômica. Para essas entidades, o Estado não poderá conceder benefícios e privilégios exclusivos, não abrangentes das demais empresas privadas.
As empresas estatais podem ser de dois tipos: empresas públicas e sociedades de economia mista.
a) Empresa pública:
É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o Estado seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em Direito.
Exemplos: Caixa, Serpro, BNDES.
OBS: Atualmente, entende-se que, para a configuração de uma empresa pública, é necessário que a totalidade do capital da empresa pertença a um único ente político, sob pena de estarmos diante de um consórcio público.
b) Sociedade de Economia Mista:
É a entidade dotada de personalidade jurídica própria, autorizada por lei, cujo capital social com direito a voto pertença, em sua maioria, a ente público, e que seja constituída exclusivamente na forma de sociedade anônima.
Exemplos: Petrobrás, Banco do Brasil.
Características comuns das empresas públicas e sociedades de economia mista:
• São regidas pelas normas de Direito Privado;
• Devem fazer licitação, em regra;
• Seus empregados são submetidos à CLT (empregados públicos), mas devem prestar concurso público;
• Seus bens são privados;
• Não possuem imunidade tributária/fiscal.
As empresas públicas e as sociedades de economia mista se divergem, entretanto, no seguinte:
• Nas empresas públicas, a totalidade do capital é do ente público;
• Nas sociedades de economia mista, somente o controle do capital acionário é do ente público (mais da metade do capital com direito a voto);
• As empresas públicas podem assumir qualquer das formas admitidas em Direito, inclusive S.A.;
• As sociedades de economia mista obrigatoriamente devem assumir a forma de sociedade anônima;
• As empresas públicas são processadas e julgadas pela justiça comum federal (exceto nas causas de lides trabalhistas);
• As sociedades de economia mista federais são processadas e julgadas pela justiça comum estadual.
OBS 1: Os Correios atualmente trata-se de empresa pública, mas já foi autarquia e há projetos de lei para o transformar em sociedade de economia mista. No entanto, a jurisprudência do STJ (e TST) é no sentido de que a ECT possui prerrogativas típicas de entidades de direito público.
OBS 2: Está se fortificando na doutrina uma espécie de empresa pública com as mesmas prerrogativas das entidades de direito público, como a imunidade tributária. Seria o caso das empresas públicas prestadoras de serviço público. A jurisprudência está começando a adotar tal entendimento.
Fundação Pública:
É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.
O Decreto-Lei 200/67 previa a existência de fundações públicas de direito público ou de direito privado. No entanto, atualmente, as fundações públicas têm sido criadas apenas com normas de direito público. Dizer que possuem personalidade de jurídica de direito público significa que as fundações possuem o mesmo tratamento destinado às autarquias.
OBS: Conforme o professor, pelo regime constitucional vigente, não existe a figura da fundação pública de direito privado.
3) Nascimento das entidades administrativas:
As autarquias são criadas por lei específica, enquanto as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas são autorizadas por lei específica (art. 37 da CF):
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada.
Com a criação por lei, a entidade adquire personalidade jurídica com a publicação da lei. Com a autorização por lei, a entidade apenas adquire a personalidade jurídica com o registro comercial comum.
OBS 1: Normalmente, após o registro da entidade na junta respectiva, há a expedição de um decreto, para a regulamentação da empresa estatal criada.
OBS 2: A CF prevê uma lei complementar que definirá as áreas de atuação das fundações públicas.
OBS 3: Fundações de apoio não são fundações públicas.
OBS 4: A EC 19/2000 extinguiu o regime jurídico único, passando a existir a possibilidade de servidores públicos regidos pela CLT. Ocorre que em 2007, o STF julgou a ADIN 2.135-4, declarando inconstitucional a mudança trazida pela emenda e determinando que a redação do caput do art. 39 voltasse ao original.
Observações gerais:
Conselhos profissionais:
São autarquias, mas que contratam empregados pelo regime celetista, por concurso público.
Ordem dos Advogados do Brasil:
“É serviço público independente”, não estando incluída no rol dos conselhos profissionais. Não faz parte da Administração Pública.
Não está sujeita a controle da Administração, tendo sido considerada pelo STF como entidade “sui generis”.
• Não presta concurso público;
• Não é obrigada a fazer licitação;
• Cobra “contribuição social”.
4) Terceiro Setor:
Serviços Sociais Autônomas – o Sistema “S”:
Pertence ao denominado Terceiro Setor. Pertencem a esse sistema o Sesc, Senac, Sesi, Sebrae, dentre outros. São entidades privadas, mas possuem regime misto.
São associações sem finalidade lucrativa, mas possuem carga tributária destinada exclusivamente a elas.
• Fonte de arrecadação via contribuições parafiscais (natureza tributária) das empresas;
• Sujeitam-se à fiscalização do TCU;
• Devem realizar processo seletivo simplificado (Lei 8.745/93);
• Seus empregados são regidos pela CLT;
• Devem seguir os princípios gerais da Lei 8.666/93.
Organizações da sociedade civil de interesse público – Oscip’s:
São associações filantrópicas (ONGs) que atendem os requisitos da Lei 9.790/99.
A finalidade do reconhecimento como Oscip é a possibilidade de receber recursos públicos, através dos termos de parceria (são semelhantes a convênios).
• Devem se qualificar no Ministério da Justiça;
• Há seleção via consulta pública para a firmação dos termos de parceria com o poder público;
• São fiscalizadas pelo Congresso Nacional, com auxílio do TCU.
5) Atos administrativos:
O ato administrativo pode ser revogável ou anulável.
Para se estabelecer quais atos são nulos e quais são anuláveis, uma vez que inexiste Código Administrativo, usam-se os dispositivos da Lei de Ação Popular.
Nesse sentido, a súmula 473 do STF prevê o poder de auto-tutela da Administração: a revogação se destina a atos inconvenientes e/ou inoportunos, e a anulação destina-se aos atos ilegais.
OBS: O mérito administrativo é constituído pela conveniência e oportunidade. Se não houver mérito administrativo, o ato será vinculado; existente o juízo de mérito, o ato será discricionário.
De regra, os efeitos da anulação são ex tunc (retroagem à data do fato) e os efeitos da revogação são ex nunc.
O Poder Judiciário não está apto a controlar os atos discricionários no seu mérito.
OBS: A discricionariedade não se confunde com a arbitrariedade.
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